הצעת חוק יסודות האסדרה – לקראת מדיניות רגולציה חדשה

לפני חודשים ספורים פרסם הצוות הממשלתי הבין-משרדי לרגולציה חכמה דוח, בו התווה תכנית רחבה להפחתת הנטל הרגולטורי בישראל ולגיבוש מדיניות רגולציה חכמה.[1] הצוות מצא כי ישראל מפגרת אחר מדינות מתקדמות בעולם בכל הנוגע למדיניות הרגולציה שלה – ובכלל זה בתהליכי קבלת החלטות רגולטוריות, בקיומו של נטל רגולטורי עודף, וכן באיכותה של הרגולציה, שבמקרים רבים אינה מבוססת נתונים ועקבית.

בדוח הציע הצוות פתרונות סטטוטוריים ומבניים לקידום "מדיניות רגולציה הוליסטית וחכמה". בגרעין ההמלצות: הקמת "רגולטור על" שיפקח על פעילות כלל הרגולטורים; והסדרה בחקיקה של תהליכי העבודה הרגולטוריים. על בסיס הדוח אף פורסמה החלטת ממשלה 218 של הממשלה ה-36, המאמצת את עקרונותיו ואת עיקריו. כעת פועלת הממשלה לקדם את הרפורמה במדיניות הרגולציה באמצעות הצעת חוק יסודות האסדרה, התשפ"א-2021, אשר פורסמה במסגרת הצעת חוק ההסדרים,[2] ונדונה בימים אלה בוועדת החוקה חוק ומשפט בכנסת. ההצעה מבקשת לקבע בחוק את עיקרי המלצותיו של צוות מדיניות הרגולציה.

ההצעה משקפת שינוי בגישת הממשלה לרגולציה, שכן עד עתה לא הוכפפה ההפעלה של כלים רגולטוריים למסגרת חקיקתית כללית הקובעת את עקרונות הרגולציה, אלא למגבלות הספציפיות הנובעות מהחקיקה המסמיכה את הרגולטור, מעקרונות המשפט המנהלי ומהחלטות הממשלה בנושא.

עתה מבקשת הממשלה לעגן בחוק את גישת ה"רגולציה החכמה" הנוהגת במדינות רבות בעולם, שעיקרה בהבניית כלים רוחביים וחוצי מגזרים לשיפור תהליכי קבלת ההחלטות הרגולטוריות, מניעת כפל רגולציה וצמצום נטל רגולטורי עודף. הצעת החוק מבקשת לחוקק חוק מסגרת שיסדיר את תהליכי הרגולציה הממשלתיים, בהיבטי גיבוש רגולציה חדשה, טיוב רגולציה קיימת, תכנון רגולציה, ותיאום בין רגולטורים. נציג בקצרה את עיקריה.

הקמת רשות האסדרה

• מוצע להקים את "רשות האסדרה" – רשות ממשלתית עצמאית ומקצועית, שמליאתה תמנה שישה חברים: יושב ראש אשר תמנה הממשלה; מנכ"ל משרד ראש הממשלה; הממונה על התקציבים במשרד האוצר; המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ושני נציגים מקרב הציבור בעלי מומחיות בתחום האסדרה – האחד ימונה על ידי שר האוצר והאחר על ידי שר המשפטים.
• תפקידי הרשות יהיו ביצוע בקרה על תהליכי קביעת רגולציה, ייעוץ לרגולטורים בנוגע לתהליכי בחינת רגולציה חדשה וטיוב רגולציה קיימת, קידום תכנון ותיאום בין רגולטורים, סיוע וביצוע הכשרות לרגולטורים בעניין תהליכי קביעת רגולציה, וייעוץ לממשלה בעניין מדיניות רגולציה.

אופן גיבוש רגולציה חדשה

בעניין זה קובעת ההצעה שלושה עקרונות מרכזיים:

• חובת הרגולטור לשקול עקרונות כלליים לרגולציה חכמה בעת קביעת רגולציה חדשה: מוצע לחייב רגולטורים הקובעים רגולציה חדשה, להביא בחשבון לא רק את האינטרסים שעליהם הם מופקדים, אלא גם עקרונות כלליים של רגולציה חכמה, בהם: בחינת חלופות לרגולציה; התחשבות בעלות הציות לרגולציה; התבססות הרגולציה על נתונים מספיקים; שקיפות ושיתוף ציבור בהליך גיבוש הרגולציה; והתבססות הרגולציה על כללים ואמות מידה שגובשו בארגונים בינלאומיים והמיושמים במדינות מפותחות עם שווקים משמעותיים.
• חובת היוועצות עם הרשות: מוצע לחייב רגולטורים לפנות לרשות האסדרה להתייעצות, בנוגע לתהליכי RIA שאותם ביצעו ביחס לרגולציה חדשה.[3] כאשר מדובר באסדרה בעלת השפעה משקית תחויב הרשות לייעץ לרגולטור,[4] ובמקרים אחרים תהיה הרשות רשאית לייעץ לו. ההצעה מפרטת את מסגרת הזמנים להתייעצות, וקובעת מצבים שבהם יחול פטור מחובה זו.[5] על פי המוצע, הרשות תייעץ לרגולטורים בנוגע להליך שערכו, ותבקרו, אך מבלי לבקר את האיזון שבוצע בין השיקולים המתחרים, ומבלי להמליץ לרגולטור באיזו חלופת מדיניות לבחור. חוות דעתה של הרשות תפורסם לציבור.

אם מצאה הרשות כי נפל פגם מהותי בהליך ה-RIA שערך רגולטור לגבי אסדרה בעלת השפעה משקית, שאינה הצעת חוק, האסדרה לא תיקבע אלא אם תיקן המאסדר את הליך ואת דוח ה-RIA, ומליאת הרשות אישרה כי הפגם תוקן; או אם אישרה הממשלה את קידום האסדרה על אף הפגם המהותי.

• חובת בחינת הרגולציה בדיעבד: מוצע לחייב רגולטורים המבקשים לקדם רגולציה חדשה, שאינה הצעת חוק, לקבוע בה הוראה שתחייב בחינה תקופתית שלה לאחר מספר שנים,[6] במסגרתה ייבחן האם הושגו היעדים שלשמם נקבעה הרגולציה והאם הרגולציה עדיין נדרשת.

טיוב רגולציה קיימת

• על פי הצעת החוק, הממשלה תקבע לרגולטורים יעדים לצמצום הנטל הרגולטורי ולטיוב הרגולציה הקיימת. הצעת החוק אף מבקשת להעניק לרשות האסדרה סמכות לבחון תוכן של רגולציה קיימת. בכלל זה מוצע, למשל, כי אם מצאה הרשות כי רגולציה קיימת דורשת טיוב, היא תהיה מוסמכת להמליץ לרגולטורים על שינויה. רגולטור שקיבל המלצה כזו יידרש ליישמה, או לנמק מדוע הוא מסרב ליישמה.

הסדרת תכנון רגולציה ותיאום בין רגולטורים

• על פי הצעת החוק יחויב כל רגולטור להעביר לרשות בכל שנה תכנית רגולציה שנתית, המפרטת את הרגולציה שבכוונתו ליזום או לבטל באותה שנה. תכניות אלה תחייבנה את כלל הרגולטורים, למעט חריגים המפורטים בהצעה, והן תפורסמנה באופן דיגיטלי. מוצע גם להסמיך את הרשות לקבל מידע נוסף מרגולטורים על פי בקשתה כדי שתוכל לפקח על כלל תכניות הרגולציה המתגבשות במשרדי הממשלה, ולוודא כי אין בהן כפילויות או סתירות.
• הצעת החוק קובעת גם חובת פרסום לכלל הרגולציה במאגר כללי ואחוּד, שכן כיום חלק ניכר מהרגולציה הממשלתית כלל אינו מפורסם לציבור המפוקח, שנאלץ לפנות בעצמו לרגולטור כדי ללמוד מה הדין החל עליו. עם זאת, לא נקבע במפורש כי פרסום הרגולציה במאגר יהיה תנאי לתוקפה.

הליכי רגולציה המבוצעים בידי תאגידים ציבוריים ורגולטורים פיננסיים

• הצעת החוק קובעת הסדרים ייחודיים בנוגע לגיבוש רגולציה חדשה בידי תאגידים ציבוריים ורגולטורים פיננסיים. על פי המוצע, אלה יחויבו אמנם בעריכת דוח לקביעת השפעות רגולציה שמתכונתו תיקבע בידי הגוף עצמו, ובפרסום תכנית רגולציה שנתית, אך תהליכים אלה ייעשו באופן עצמאי בידי התאגידים הציבוריים והרגולטורים הפיננסיים בלא מעורבות של הרשות כגורם מייעץ או מבקר.

ההצעה מחריגה מספר תחומי רגולציה מתחולתה, בהם למשל רגולציה העוסקת בפיקוח מחירים, במיסים, ובהקצאת זכות במכרז.

הצעת החוק במתכונתה הנוכחית, היא שלב ביניים ותוכנה עשוי להשתנות במסגרת הדיונים המתקיימים לגביה בימים אלה בוועדת חוק, חוקה ומשפט של הכנסת. בין הנושאים שיעמדו לדיון בוועדה יהיו היקף הגופים וההוראות המוחרגים מהסדרי הליבה של החוק, העקרונות המוצעים לרגולציה מיטבית, מבנה רשות הבקרה המוצעת, והשאלה האם יש מקום לקבוע בכל זאת בחוק את החובה לקיים הליך RIA ואת תוכנה.[7] עם הפיכת ההצעה לחקיקה מחייבת, נפרסם עדכון בדבר נוסחה הסופי ומשמעויותיו.

אם אכן תתקבל ההצעה כחוק, היא עתידה, כאמור, לשנות את ההליכים לקביעת רגולציה חדשה, ולהכפיפם לסטנדרטים חדשים. חקיקה כזו עתידה להשפיע גם על רגולציה קיימת ולעגן בדין אדנים חדשים לבחינת נחיצותה ולטיובה. נוכח רוחב יריעתה של הרגולציה בישראל, לחוק יסודות האסדרה, אם ייחקק, צפויה להיות משמעות מעשית ביחס לפעילותם של גופים רבים מאד במשק. אנו ממליצים לפיכך להמשיך ולעקוב אחר ההתפתחויות בנושא.

מחלקת הרגולציה במשרדנו מלווה ומייצגת את לקוחותיה הן בהליכי קביעת רגולציה ועיצובה, הן בנושאים הקשורים להפעלתה של רגולציה קיימת ואכיפתה, והן במהלכים לקידום שינוי וטיוב של רגולציה קיימת.

לפרטים נוספים ולייעוץ ניתן לפנות לעו"ד עדי וייצמן ולעו"ד עידן ארנון ממחלקת הרגולציה במשרדנו.

[1] ראו את פרסומנו מיום 11 ביולי 2021 בעניין, ובו הערותינו לדוח, אשר עיקריו מגולמים בהצעת החוק.

[2] הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ"א-2021.

[3] החובה לבצע הליך RIA מעוגנת בהחלטות ממשלה קודמות בנושא, והיא לא נקבעה בהצעת החוק כחובה חוקית.

[4] אסדרה בעלת השפעה משקית מוגדרת בהצעת החוק כאסדרה שמתקיים לגביה אחד מאלה: 1. מליאת הרשות קבעה כי עלות הציות הנובעת ממנה עולה על מאש מיליון ש"ח בשנה, או על סכום חד-פעמי כזה, או על סכום אחר שקבע ראש הממשלה בצו ושלא יפחת ממאה מיליון ש"ח; 2. היא קובעת חובה לקבלת אישור אסדרתי שלא נדרש קודם לכן, למעט אישור שניתן למי שבידו אישור אסדרתי אחר לשם ביצוע פעילות נוספת מכח אותו אישור.

[5] למשל, כדי להבטיח שמליאת הרשות לא תהווה גורם מעכב בתהליכי העבודה הממשלתיים, מוצע כי במקרים שבהם היא לא הודיעה למאסדר תוך 14 יום כי בכוונתה לייעץ לו, או לא העבירה לו את חוות דעתה במסגרת הזמנים הקבועה לכך בחוק, לאחר שהודיעה על כוונתה לייעץ לו, יראו את המאסדר כאילו עמד בחובת ההתייעצות. מוצע גם לפטור מחובת התייעצות הרשות מאסדרים שהתייעצו עם אחת הוועדות המייעצות בתחום האסדרה, המנויות בהצעה שבהן נציג הרשות מכהן כיושב הראש.

[6] הבחינה תיעשה בתוך עד 10 שנים ממועד קביעת הרגולציה, או בתוך עד 5 שנים ממועד קביעתה במקרה של רגולציה בעלת השפעה משקית.

[7] מסמך הכנה לדיון בוועדת חוק חוקה ומשפט בהצעת החוק, מאת הייעוץ המשפטי לוועדה, מיום 3 באוקטובר 2021.