ביום 30 ביוני 2022 אישרה הכנסת את החוק המורה על פיזורה, וממשלת ישראל הפכה לממשלת מעבר עד לכינונה של ממשלה חדשה. נזכיר, לפיכך, את שקובע הדין על טיבה ועל סמכויותיה של ממשלת-מעבר.
פיזור הכנסת טרם תום תקופת כהונתה נפוץ מאד בישראל, ושכיח במיוחד בשלוש השנים האחרונות, בהן סובלת ישראל מחוסר יציבות פוליטי.
מתוך 23 הכנסות שסיימו את כהונתן בישראל עד כה, ב-17 מקרים הוקדמו הבחירות. ב-13 מתוכם נעשה הפיזור בידי הכנסת בעצמה באמצעות חוק, ובארבעת המקרים הנוספים פוזרה הכנסת באמצעות מנגנונים אחרים שקיימים בישראל להקדמת הבחירות – פיזור בצו על ידי ראש הממשלה בהסכמת הנשיא (לפני בחירות 2003 ו-2006), מיצוי ההליכים להרכבת ממשלה (לפני בחירות 2009) ואי-העברת תקציב (לפני בחירות 2021).[1]
תקופת כהונתה של ממשלת מעבר עשויה להיות ארוכה ולהימשך חודשים רבים, כפי שאכן קרה, למשל, במהלך מערכות הבחירות של השנים 2020-2019.
עד להקמת ממשלה חדשה לאחר בחירות כלליות, מתפקדת הממשלה כממשלת מעבר. במהלך תקופה זו ממשיכים הממשלה וכל בעלי התפקידים שבה לתפקד כסדרם, מכח עקרון רציפות הממשלה המעוגן בחוק יסוד: הממשלה, אשר מבקש למנוע מצב של חלל שלטוני בין ממשלות וקובע גם כי פעולה משפטית שעושה ממשלת מעבר אינה מתבטלת מאליה עם כינון ממשלה חדשה.
חוק יסוד: הכנסת מחיל את עקרון הרציפות גם על עבודת הכנסת, וקובע כי הכנסת היוצאת תוסיף לכהן עד לכינוסה של הכנסת הנכנסת. חוק יסוד: הכנסת מטפל גם ברציפות דברי חקיקה שתוקפם פג בתוך תקופת פיזור הכנסת או בסמוך לה, וקובע כי אלה יישארו בתוקפם עד תום שלושת החודשים ממועד כינונה של כנסת חדשה.
אף שממשלת מעבר אינה נהנית עוד מאמון הכנסת והעם, לא נקבעו בחקיקה מגבלות מפורשות על סמכויותיה או על משך קיומה. עם זאת, מגבלות על היקף סמכויות ממשלת מעבר פותחו במהלך השנים בפסיקת בית המשפט העליון, כדי להתמודד עם החשש כי ממשלה שאינה נתמכת על ידי רוב העם תבצע פעולות מרחיקות לכת ובלתי-הפיכות, שיכבלו ידי את הממשלה הבאה. חשש נוסף בעת כינונה של ממשלת מעבר הוא לכריכת שיקולים מפלגתיים ואישיים בהחלטות שלטוניות ערב בחירות, ולהעדפת אינטרסים מפלגתיים על פני האינטרס הציבורי.
ההלכה המרכזית בנושא נקבעה בעניין וייס נ' ראש הממשלה משנת 2001, בה נפסק כי ממשלת מעבר אמנם אינה מוגבלת באופן פורמלי מבחינת היקף סמכויותיה, אך מתחם הסבירות שעל פיו ייבחנו פעולותיה צר משל ממשלה רגילה.[2]
היקפו המדויק של מתחם הסבירות לבחינת פעולות ממשלת מעבר משתנה לפי העניין, אולם במרוצת השנים קבעו הנחיות היועץ המשפטי לממשלה והפסיקה רשימה פתוחה של שיקולים מנחים בנושא, בהם מידת הדחיפות והנחיצות של קבלת ההחלטה דווקא בתקופת המעבר, עיתוי קבלת ההחלטה – ככל שקרב תום כהונת הממשלה קטן מתחם הסבירות לקבלת ההחלטה, יכולת שינוי ההחלטה בידי הממשלה הבאה, ומידת השפעת ההחלטה על סדרי העדיפויות הלאומיים.[3]
על פי הדין הישראלי, תקופת הבחירות אינה גוזרת לפיכך על הממשלה חובה להימנע מכל פעולה שהיא, אלא צורך לאזן בין חובתה להבטיח יציבות והמשכיות שלטונית, לבין חובת השמירה על איפוק וריסון בהפעלת סמכויות שלטוניות בתקופה זו.
אחד הנושאים הנדונים תכופות בנוגע לסמכויותיה של ממשלת מעבר הוא מינוי בעלי תפקיד. הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מורות כי אף שלמינויים בתקופת בחירות רגישות מיוחדת, ושנדרש לגביהם איפוק רב, אין מניעה מוחלטת לבצעם. [4] ההכרעה בדבר איוש משרות בתקופת בחירות דורשת מלאכת איזון בין שיקולים שמונה הנחיית היועץ, ובהם חיוניות איוש התפקיד ומידת הפגיעה שתיגרם בשל אי-איושו. נקבע גם כי ככל שמעורבות השר במינוי גבוהה יותר, יש לבצעו רק במקרים של צורך חיוני באיוש המשרה.
לדין הייחודי החל בתקופת המעבר יכולה להיות השלכה לא מבוטלת גם על המציאות העסקית והכלכלית. בהקשר זה נהוג לדבר על "כלכלת בחירות" – העברת תקציבים ומתן הבטחות להעברתם, בסמוך לבחירות. הפסיקה בנושא קבעה כי על ממשלת מעבר להימנע מקבלת החלטות על שינויים הנושאים השלכה תקציבית משמעותית,[5] והנחיות היועץ המשפטי לממשלה מורות כי בעת פנייתם לקהל בוחרים פוטנציאלי בתקופת הבחירות, על שרי ממשלת המעבר להימנע מהבטחות ומהתחייבויות לחלוקת הטבות, או להקצאת תקציבים ספציפיים.[6]
בעת תקופת הבחירות רצוי להכיר את הדינים המיוחדים החלים בה. המגבלות החלות על ממשלת מעבר מהוות כלי ביקורת חשוב על פעולתה של ממשלה כזו, המצויה במתח מתמיד בין חובתה להמשיך ולקיים רציפות שלטונית גם בתקופת בחירות, לבין העובדה כי היא אינה נהנית מאמון העם, ולכן מרחב הפעילות הראוי והמותר לה, מצומצם.