כבר כמה שנים מנסה המשרד להגנת הסביבה לקדם רפורמה רגולטורית שתייעל את ההליך לקבלת היתרים מהמשרד, ברוח העקרונות הנוהגים באסדרה הסביבתית באיחוד האירופי.
כיום יש מפעלים המחזיקים במספר היתרים, למשל – היתר פליטה לאוויר, היתר רעלים ורישיון עסק, שבכל אחד מהם תנאים סביבתיים שונים. הצורך לתמרן בין ההיתרים ותנאיהם, מטיל נטל רגולטורי כבד על המגזר העסקי, והופך גם את אכיפתם של ההיתרים למשימה סבוכה.
בשנת 2015 פרסם המשרד להגנת הסביבה תזכיר חוק ראשון בנושא – "תזכיר חוק רישוי סביבתי משולב, תשע"ה-2015".[1] תזכיר החוק הראשון ניסה ליצור משטר רישוי שונה וחדש, במסגרתו יינתן רישיון אחד הנקרא "רישיון סביבתי", וסביבו נבנה מנגנון מיוחד הכולל מסלול אישורים שעל המפעל לעבור, תנאים לאישור הרישיון, הוראות עונשיות, ועוד. מנגנון זה הצריך ביצוע תיקוני חקיקה נרחבים בחוקים קיימים, כמ חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008, חוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג-1993, ועוד מספר לא מבוטל של חוקים סביבתיים. סרבול חקיקתי זה הוא כנראה חלק מהסיבה לכך שיוזמה זו נגנזה לבסוף.
בעת העברת תקציב המדינה האחרון אושרה סדרה של החלטות ממשלה נלוות לתקציב, ובהן החלטת ממשלה 223 שעניינה ייעול הליכי הרגולציה במשרד להגנת הסביבה.[2] החלטה זו הטילה על המשרד להפיץ תזכיר חוק ליישומה, בהסכמת שר האוצר, בתוך 180 יום מקבלתה.
ואכן, בחודש פברואר 2022 פורסם תזכיר חוק לייעול הליכי רישוי סביבתי (תיקוני חקיקה), תשפ"ב-2022.[3] תזכיר החוק החדש יוצר גם הוא היתר מיוחד לפעילות בעלת פוטנציאל לגרום להשפעה סביבתית ניכרת, שנקרא "היתר סביבתי אחוד", אך זאת לא באמצעות יצירת מנגנון חדש, אלא באמצעות שימוש בהיתרים הקיימים בחוקי הסביבה השונים, שיפורם ועיבויים.
תזכיר החוק החדש משתמש בשני היתרים סביבתיים מרכזיים שמנפיק המשרד להגנת הסביבה – היתרי פליטה לאוויר והיתרי רעלים – והופך אותם למעין היתרי-על. לדוגמה: מפעל המחזיק גם בהיתר פליטה וגם בהיתר רעלים, והכפוף גם לתנאים סביבתיים ברישיון עסק, ירוכזו מעתה כל התנאים הסביבתיים בהיתר הפליטה שלו. באותו אופן, מפעל המחזיק בהיתר רעלים והכפוף גם לתנאים סביבתיים ברישיון עסק, ירוכזו מעתה כל התנאים הסביבתיים בהיתר הרעלים שלו.
לצורך כך מתקן תזכיר החוק החדש את חוק אוויר נקי ואת חוק חומרים מסוכנים, ומוסיף רבדים להליך הוצאת ההיתר מכוחם.
לצד שינויים בעלי אופי טכני יותר, כגון אופן הגשת בקשה והפרטים שיש לכלול בה, ומועדים לאישור הבקשה, כולל תזכיר החוק החדש גם כמה שינויים מעניינים יותר.
שינוי מעניין אחד הוא מנגנון ההשגה המינהלי המוטמע בכל אחד מהחוקים האמורים.
מנגנון זה נועד ליצור מעין ערכאה מינהלית נוספת בתוך המשרד להגנת הסביבה, לטובת בחינת טענות בנוגע לדחיית בקשה להיתר או לתנאים מסוימים בהיתר, מאחר שמדובר בנושאים מקצועיים ומורכבים שבית המשפט בדרך כלל אינו האכסניה המתאימה לבירורם.
כך, אם נדחתה בקשה להיתר או שבעל היתר מבקש להשיג על תנאי שנקבע לו בהיתר אחוד, ניתן להגיש השגה ל"מנהל" (עובד בכיר של המשרד להגנת הסביבה שהוסמך על ידי השר/ה), אם מתקיים אחד מ-4 המקרים הבאים: (1) קיים פער ניכר בין עלות העמידה בתנאי ההיתר לבין התועלת הסביבתית הצפויה. את הבדיקה עורכים לפי מסמך ייחוס של הדירקטיבה האירופית שקבעה כללים ברורים בנושא; (2) קיים פער ניכר בין לוחות הזמנים הנדרשים ליישום התנאי לבין לוחות הזמנים האפשריים לדעת בעל ההיתר; (3) התנאי אינו עולה בקנה אחד עם המקובל במדינות האיחוד האירופי. במקרה זה יידרש בעל ההיתר להראות דוגמאות קונקרטיות ממתקנים דומים במדינות האיחוד; (4) קיים שוני משמעותי בין התנאים שבעל ההיתר נדרש לעמוד בהם בהשוואה לבעל היתר רעלים אחר בנסיבות דומות בארץ – או במילים אחרות, הפליה.
אם נדחית ההשגה, ניתן להגיש השגה שניה ("ערר") למנכ"ל/ית המשרד להגנת הסביבה. אך לא כל אחד יכול להגיש ערר – זכות זו מתאפשרת רק באחד משני מקרים, שהמשותף לשניהם הוא השפעה משקית רחבה: (1) אם קיים חשש סביר שתנאי ההיתר עלולים לסכן את המשך קיומו של קו ייצור או את פעילות המפעל כולו; או (2) אם מדובר בפעילות של תשתית לאומית, והתנאי עליו משיגים עשוי לפגוע באופן משמעותי באיכות או באספקת שירות לציבור או למשק, או להעלות את יוקר המחייה בתחום התשתית. שש התשתיות הלאומיות הכלולות בהצעת החוק הן: רכבת, נמל, תחנת כוח, מתקן התפלה, שדה תעופה, ומתקן לאחסון והולכה של נפט, גז או דלק.
במסגרת הליך הערר, על מנכ"ל/ית המשרד להגנת הסביבה להתייעץ עם מנכ"ל/ית המשרד הממשלתי האמון על תחום פעילותו של מבקש ההיתר, לעניין קיומה והיקפה של השפעה משקית. עד לקבלת ההחלטה בערר יעמוד ההיתר הקיים בתוקפו, אלא אם ביקש מבקש ההיתר כי ההיתר החדש ייכנס לתוקף, או אם סבר המנהל כי ראוי שההיתר או השינוי ייכנסו לתוקף במלואם, בחלקם או בשינויים, וזאת אם מתקיימים כל התנאים הבאים: (1) המנהל נוכח כי הדבר נדרש על מנת למנוע פגיעה משמעותית בסביבה או בבריאות הציבור; (2) הדבר נדרש לשם מניעת זיהום או פגיעה מתמשכים או חוזרים ונשנים בסביבה או סיכון משמעותי לסביבה או לציבור; (3) עלות יישומם הזמני של התנאים לגביהם הוגש הערר נלקחה בחשבון; (4) והכל, בשים לב לקיומן של חלופות ועלותן.
הצעת החוק כנוסחה כעת נושאת פוטנציאל להיטיב הן עם התעשייה, שכן הרגולציה אליה היא כפופה תהיה יותר אחידה, מקצועית ומסודרת; והן עם הסביבה, שכן הבחינה של כל מקור בעל השפעה סביבתית פוטנציאלית תתבצע בפריזמה רחבה יותר. במזכרים הבאים נרחיב על היבטים נוספים בתזכיר החוק ועל התקדמות הליך החקיקה.
לפרטים נוספים ולייעוץ בנושאים המפורטים, ניתן לפנות לעו"ד רון צין ולעו"ד שלי לב-שרמן ממחלקת תכנון ובניה, תשתיות וסביבה במשרדנו.