ביום 5 ביולי 2021 פורסם דוח רחב יריעה של הצוות הבין-משרדי לרגולציה חכמה,[1] בו התווה הצוות, המורכב מנציגי משרדי ראש הממשלה, האוצר והמשפטים, תכנית רחבה להפחתת הנטל הרגולטורי בישראל ולגיבוש מדיניות רגולציה חכמה.
בסקירה השוואתית שערך הצוות נמצא כי ישראל מפגרת אחר מדינות מתקדמות בעולם בכל הנוגע למדיניות הרגולציה שלה – ובכלל זה בתהליכי קבלת החלטות רגולטוריות, בקיומו של נטל רגולטורי עודף, וכן באיכותה של הרגולציה, שבמקרים רבים אינה מבוססת נתונים ועקבית.
אבני הדרך הראשונות לשיפור ניהול הרגולציה בישראל נקבעו בהחלטות ממשלה משנת 2014 (החלטה 2118) ומשנת 2018 (החלטה 4398), אשר היו יריות הפתיחה לקידום תהליכי רגולציה חכמה בישראל, וליצירת מדיניות של טיפול הוליסטי בבעיות השורש של המערכת הרגולטורית במדינה.
דוח הצוות מנתח באופן השוואתי את בעיות היסוד של המערכות הרגולטוריות בישראל, ומציע פתרונות סטטוטוריים ומבניים לקידום "מדיניות רגולציה הוליסטית וחכמה". בגרעין ההמלצות: הקמת "רגולטור על" שיפקח על פעילות כלל הרגולטורים; והסדרה בחקיקה של תהליכי העבודה הרגולטוריים. להלן עיקרי המלצות הצוות.
- הקמת רשות רגולציה מרכזית
הוצע להקים בחוק את "רשות הרגולציה" כרשות מקצועית במשרד ראש הממשלה, אשר תוסמך למלא חמישה תפקידים מרכזיים, בהתאם להמלצת ארגון ה-OECD: בקרה על תהליכי גיבוש רגולציה חדשה; הערכה של רגולציה קיימת; קידום שיתוף פעולה בין רגולטורים בתכנון רגולציה, וגישור במחלוקות ביניהם; הנחיית רגולטורים בענייני מדיניות רגולציה, וקביעת מתודולוגיה רשמית בנושא; וייעוץ לממשלה בענייני מדיניות רגולציה. הוצע כי בראש הרשות תעמוד מועצה שינהל יושב ראש עצמאי, ובה יכהנו גם נציגים מקצועיים ממשרד ראש הממשלה, אגף התקציבים במשרד האוצר, משרד המשפטים, ושני נציגי ציבור.
- מיסוד תהליכי קביעת רגולציה חדשה
הוצע לקבוע בחוק "עקרונות מנחים לרגולציה חכמה" שיגדירו באופן ברור את מאפייני היעד של רגולציה איכותית, ובהם היות הרגולציה מבוססת נתונים תומכים, ועקבית. בדוח הומלץ לקבוע כי הרגולטורים יהיו רשאים לשקול שיקולים לקידום עקרונות מנחים אלה, ולא כי הם יחויבו כך.
הוצע גם להסמיך את רשות הרגולציה שתוקם, לערוך בקרה מתודולוגית על תהליכי הערכת השפעות הרגולציה ("Regulatory Impact Assessment", ובקיצור, "RIA") שעורכים הרגולטורים, על בסיס מודל של חובת היוועצות עם הרשות. הוצע כי אם תפרסם הרשות חוות דעת שלילית לרגולציה בעלת השפעה משקית משמעותית, לא ניתן יהיה לקדמה אלא אם תוקנו תהליך ה- RIAוחוות הדעת של הרשות, או לחילופין, אם התקבל אישור ועדת השרים לענייני רגולציה.
עם זאת, אין בדוח המלצה לעיגון סטטוטורי של החובה לערוך תהליך RIA (המעוגנת כיום בהחלטות ממשלה בלבד), למרות שהצוות מצא פערים דרמטיים באופן שבו מיישמים כיום רגולטורים את החובה. בשנת 2020, למשל, רק 64% מתוצרי הרגולציה פורסמו בצמוד לדוח RIA.
הצוות הציע להסמיך את הרשות לקבוע מסלולים ירוקים לפטור מבקרה על תהליכי רגולציה. כך למשל, יוענק פטור לרגולטורים שפיתחו מומחיות במתודולוגיה הממשלתית.
באשר לרגולטורים פיננסיים ולתאגידים ציבוריים, הוצע כי אף שיחויבו בפרסום דוח RIA בעת קביעת רגולציה חדשה, הם לא יהיו כפופים לחובת קיום הליכי RIA בהיקף זהה לזו החלה על רגולטורים אחרים, ולא יוכפפו לסמכויות ההנחיה והבקרה של רשות הרגולציה.
- בקרה על מלאי הרגולציה הקיימת
הוצע להסמיך את רשות הרגולציה לבחון מחדש רגולציה קיימת, ולהמליץ לרגולטורים על תיקונים נדרשים בה. סמכות רשות הרגולציה העתידית מוגבלת למתן המלצה בלבד. לפי המוצע בדוח, יידרש הרגולטור הענפי הרלוונטי לבחון את המלצות רשות הרגולציה, וההחלטה האם לאמצן תישאר במסגרת שיקול דעתו.
במקרים של רגולציה הקבועה בחקיקת משנה שלא תוקנה למעלה מ-20 שנה, ואם נמנע הרגולטור מלהגיב לרשות או שדחה את המלצתה באופן שלא הניח את דעתה, תוסמך הרשות לפרסם דוח, שעל בסיסו תוכל הממשלה לפרסם צו שיקבע כי הרגולציה "תשקע" בחלוף פרק זמן שתקבע. במקרים אלה יורשה השר הממונה להאריך את מועד "השקיעה" באישור הממשלה.
מנגנוני בקרה נוספים שהוצעו הם: ברגולציה חדשה שאינה קבועה בחקיקה ראשית, יידרשו רגולטורים לשלב סעיף הדורש בחינה בדיעבד של איכות הרגולציה, אך לחילופין, יורשו לנמק במסגרת דוח RIA מדוע אין לכלול סעיף כאמור; הסמכת הרשות למדוד את עלות הציות לרגולציה בסקטורים שבהם קיים חשד לרגולציה עודפת; וגיבוש תכנית שנתית להפחתת נטל רגולטורי שתאושר בצמוד למועד אישור התקציב השנתי.
- בקרה על מערכת הרגולציה
הוצע להקים חטיבת מחקר לרגולציה, לה יוענקו סמכויות איסוף מידע מרגולטורים; ולכונן מרשם רגולציה שיכלול פרסום של כל ההוראות הרגולטוריות שבתוקף, ובפרט נהלים, חוזרים והנחיות, לרבות כאלה המקבלים תוקף מחייב בעת הכללתם כתנאים ברישיונות או בהיתרים. בשלב מאוחר יותר, שייקבע, יהפוך פרסום הרגולציה במרשם לתנאי מחייב לתוקפה. כן הוצע כי תבוצע בקרה תקופתית על הגשמת מטרות החוק המוצע.
- קידום תיאום בין רגולטורים
הוצע כי רגולטורים יחויבו להגיש לרשות הרגולציה תכנית שנתית, בה יפורטו כלל התחומים שבכוונתם לקדם באותה שנה, בדומה למקובל בארצות הברית. תכניות אלה יפורסמו באתר אינטרנט נגיש, במטרה לשפר את הוודאות ולאפשר לרשות הרגולציה, לרגולטורים ולציבור, לאתר פוטנציאל לכפילויות, לסתירות ולבעיות אחרות. כן הוצע למסד בהחלטת ממשלה את קיומם של שולחנות עגולים קבועים, לתכנון עבודת הרגולטורים ולתיאומה, ולשמירה על קשר רציף של הרגולטורים עם המגזר העסקי ועם החברה האזרחית.
- עידוד נסיינות וחדשנות רגולטורית ואימוץ סטנדרטים בינלאומיים
הוצע לאמץ מנגנון המקל על רגולטורים המעוניינים לערוך ניסויים לקידום התאמות רגולטוריות המעודדות חדשנות. לצורך כך הומלץ לקבוע בחוק המסגרת לרגולציה סעיף "ארגזי חול רגולטוריים" (Regulatory Sandboxes), שיסמיך רגולטורים לפרסם בחקיקת משנה תכניות ניסוי להקלות ברגולציה.
מטרתם של ארגזי חול רגולטוריים להקל על טכנולוגיות חדשות להיכנס לשוק ולפעול באופן ניסיוני מבלי שיוכפפו לרגולציה ארכאית שאינה רלוונטית להן, תוך מתן אפשרות לרגולטור ללמוד את טיבה של הפעילות החדשה ולהעריך את הצרכים הרגולטוריים שהיא מעוררת.
כן הוצע לקבוע מנגנון לאימוץ סטנדרטים בינלאומיים (דוגמת אמנות, דירקטיבות ותקנים) על דרך של הפניה אליהם בחוק, נוכח הצורך לעודד אוניברסליזציה של הרגולציה ולהפחית חסמים מקומיים.
- הערות לדוח המוצע
אין ספק כי טיוב הרגולציה בישראל הוא צו השעה. יש תמימות דעים על כך שבהשוואה בינלאומית מוצאת עצמה ישראל במקום לא מוצלח, המשפיע לרעה על כלכלתה ועל רווחת תושביה. התמודדות עם סוגיה זו, כמטרה בפני עצמה, רבת חשיבות, ויש לברך עליה.עם זאת, בדוח כמה סוגיות המעוררות סימני שאלה של ממש. בראש ובראשונה, בקריאת הדוח, ובעיון בפתרונות שהוא מציע, קשה להשתחרר מהתחושה שהוא מקים בעצמו נדבך רגולטורי חדש, ומטיל נטל רגולטורי, אשר אינו עולה בקנה אחד עם המטרה שהוא מבקש להשיג. אנו סבורים כי את מטרות הדוח אפשר להשיג בדרכים הרבה פחות רגולטוריות וביורוקרטיות מאלה שהוא מקדם.
עיקר בעיותיה של מדינת ישראל בתחום הרגולציה מלווה אותנו מזה שנים רבות. במובן זה, מי שמתכוון ברצינות להפחית את הנטל הרגולטורי, חייב להתמקד בראש ובראשונה ב"מלאי הרגולציה" הקיים. אמירתו של הדוח בהקשר זה אינה חדה מספיק. הוא אינו מציב יעדים ברורים, ובאופן כללי מקים מנגנונים "רכים" ביחס לרגולציה הקיימת, אשר השילוב בינם ובין הרובד הרגולטורי הנוסף שהגוף החדש מקים, מעלה תהייה משמעותית באשר לאפקטיביות הצפויה לנבוע ממנו.קושי זה מתחדד שכן "השחקנים הראשיים" אצל הרגולטור החדש נותרים, לפי ההצעה, מי שהם השחקנים הראשיים היום – משרד האוצר, משרד המשפטים ומשרד ראש הממשלה. רק שני נציגי ציבור יכהנו כחברים במועצה שתנהל את הרשות החדשה. אכן, ימים יגידו האם אלה הגופים שיוכלו לשנות מעיקרו את המצב הקיים. מעניין, למשל, יהיה לראות האם חוק ההסדרים – דבר החקיקה המתחדש החשוב ביותר בתחום הרגולציה – יישאר כפי שהוא היום: פטור מאותם מנגנוני בקרה ופיקוח על רגולציה, דוגמת RIA, שאותם בא הדוח לקדם.
קצרה היריעה מלדון בכל היבטי הדוח. כמובן, בצד התהיות וההערות, צריך לברך על הנכונות להתמודד עם מכשלה קשה בפניה ניצבת מדינת ישראל: נטל רגולטורי וביורוקרטי מצמית, הפוגע קשות בכלכלתה ובתושביה. ללא ספק כותבי הדוח, בדרגים המקצועיים, עשו עבודה רצינית מאד, הראויה לשבח וברכה. יש לקוות כי עם תיקונים מהותיים לא רבים, תהפוך יוזמה זו למנוף אשר יסייע לפתיחת הכלכלה בישראל ולקידומה.
לפרטים נוספים ולייעוץ ניתן לפנות לעו"ד עדי וייצמן ולעו"ד עידן ארנון ממחלקת הרגולציה במשרדנו.